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      我國城市發展轉型亟待突破六大瓶頸
      發表時間:2017-05-10來源:未知
              我國名義城鎮化率已達56%,但城鎮化質量較低,若以“人的城鎮化”標準來考核,則實際城鎮化率遠低于50%。超過兩億城鎮常住人口多數不能享有城鎮基本公共服務。許多城市規劃建設、功能定位、空間布局與人口規模、環境承載能力不匹配,公共交通、空氣治理、防災減災能力等達不到現代化要求,房地產庫存嚴重、城鎮居民宜居感不高。特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等尖銳問題,而中小城市在轉型升級中卻遭遇人口流失的困境。
              一份被外界視為推進我國“十三五”乃至未來城市發展“時間表”與“路線圖”的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(簡稱《意見》)前天正式發布。在1978年第一次“全國城市工作會議”下發并奠定我國城市建設與發展基本思路與基調的《關于加強城市建設工作的意見》37年后,中央再次召開城市工作會議、發布重磅文件,凸顯出我國城市發展面臨亟須轉型的現實。
              今天,我國城鎮化率已超過50%。據國家統計局發布的數據,2015年我國城鎮常住人口77116萬,占總人口比重為56.1%。我國已邁入“城市社會”。在一定程度上,如果說上世紀70年代末發軔于農村的改革實現了生產力的初次解放,那么在城鎮化率過半后,城市改革則事關生產力能否獲得再次解放。這在經濟下行壓力加大,將經濟增長維持在合理區間運行已成首要調控目標的今天,意義尤為重大。正如分析人士所說,今后中央“一號文件”不用再針對“三農問題”了,因為農村問題在中國是個發展短板,而非核心問題。
              然而,目前城市的現狀遠不能支持發展需求。一方面,盡管名義城鎮化率已達56%,但城鎮化質量還較低,若以“人的城鎮化”標準來考核,則實際城鎮化率遠低于50%。超過兩億人的城鎮常住人口多數不能享有城鎮基本公共服務,導致其經濟行為短期化、功利化,這加速了人口紅利的衰減,制約了人力資源的優化;另一方面,許多城市規劃建設、功能定位、空間布局與人口規模、環境承載能力不匹配,公共交通、空氣治理、防災減災能力等達不到現代化要求,導致房地產庫存嚴重、城鎮居民宜居感不高等一系列問題,不僅沒有帶動經濟和社會發展,甚至產生了資源錯配。尤其特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等尖銳問題,而中小城市在轉型升級中卻遭遇人口流失的困境。
              綜合而言,我國未來城市發展急切需要突破如下幾個瓶頸:
              第一,在發展觀念上,需認識、尊重、順應城市發展規律,端正發展指導思想。相比于過去以房地產開發為核心的快速城鎮化、盲目城鎮化,尊重城市發展規律無疑是對的。但什么是城市發展規律?是城市經濟發展規律、產業發展規律還是城市人口發展規律?都需要仔細探討。
              第二,在城市發展方向上,更尊重人本和自然。未來的城市規劃、建設和管理,都需更加地人性化。而與人性化相呼應的是尊重自然。2013年底的中央城鎮化工作會議曾提出“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”這樣詩意的文字,此次《意見》也提出了“讓城市更自然、更生態、更有特色”;“使市民見到綠地、親近綠地”。城市發展到一定階段,會有個“再生態化”的過程。對于處于工業化中后期的地區,尤其是大城市,這意味著一場“再生態化”革命即將開啟。
              第三,塑造城市特色、守護城市記憶,是推進城市可持續發展的重要精神動力。城市特色是歷史與現實的融合,是傳統與現代的交匯,是物質文明與精神文明的邂逅,貫穿于城市總體風貌之中,體現在市井生活之中。而科學的規劃與設計,則是留住城市特色的關鍵。因此,為預防與杜絕“千城一面”,就須厘清城市規劃、城市設計的思路,減少隨意性、盲目性,以系統思維進行城市規劃。
              第四,城市群發展將成為未來城市化的重點。《意見》提出,要以城市群為主體形態,優化提升東部城市群,在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市。從某種意義上說,形成健康的城市群,不僅僅是基礎設施的聯通,更重要的是產業方面的協同發展和錯位發展,這就要求各地方政府,站在區域的層面,梳理自身發展的資源稟賦,明確比較優勢,才能免于城市之間的惡性競爭,利于協同發展。
              第五,注重提高城市工作的系統性。近年來,我國各地在通過新城建設帶動經濟發展的過程中暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴張等問題,使得城市擴張規模嚴重超出了可吸納的人口數量。從1990年到2010年,我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴至40533.8平方公里,將近每十年擴大一倍。與之相比,人口城鎮化增速卻相形見絀。
              第六,《意見》提出了未來深化城鎮住房制度改革的兩大方向,即以政府為主保障困難群體基本住房需求,以市場為主滿足居民多層次住房需求。顯然,這對今后新型城鎮化、房地產市場的容量、發展空間,如何在城市發展中體現供給側改革等方面,都會產生重要影響。
              我國未來城市發展方向已明確,但目前城市工作依然千頭萬緒。比如,房地產去庫存,涉及鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等數十個產業能否“去粗取精”,找到既維護產業景氣度和適當就業率,又順應低碳發展、城市空氣治理的基準產能;優化城市功能和空間布局,涉及產業能否合理轉移、城市發展空間能否拓展;提升城市管理水平,涉及城市居民的生活質量能否提高,消費潛力能否挖掘出來等問題。特別是在當下的轉型關口,實現適度增長,提升發展質量與撬動個稅、房產稅等財稅制度改革進程的平衡,殊非易事。
              尤為值得警惕的是,城市發展投融資的過度與失衡。當前,地方債已進入償債高峰期,如何在清理存量債務、化解地方債風險和滿足地方政府的合理融資需求之間取得平衡,面臨很大的挑戰。嚴重過剩的新區建設造成了巨額的資金投入和巨大的浪費,而這樣的規劃必然帶來投資過度的需求。而相對于城市基礎建設投資,企業發展需求往往被忽視。政府對企業發展相關投資不足,對企業融資缺乏有效幫助,這也凸顯了城市發展投融資的結構性失衡。因此,在“新常態”經濟下,面對當前“一帶一路”、基礎設施建設、區域經濟合作的機遇與挑戰,如何解決地方政府投資拉動經濟的資金缺口問題,逐步推進市政債券發行,建立地方政府市場化的投融資機制,降低財政風險和金融風險,完善地方政府債務風險管理等相關制度都亟待深入探討。
      (作者
      周子勛 系資深宏觀經濟評論人)
      來源: 上海證券報
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